完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系與治理能力現代化,是全面深化改革的總目標。當下,信息技術特別是網絡和數據技術發展,為政府提高履職能力和人民群眾依法管理公共事務和自身事務,提供了新的更多的有利條件,也帶來新的問題和挑戰。

一、政府履職具備更多數據支撐

政府是公共治理體系的重要組成部分,經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務是我國政府的四項基本職能。大數據技術為政府更好履職提供了更加有利的條件。

(一)多維多層數據支撐經濟調節

首先,更多指標印證宏觀經濟形勢。大數據技術提供了更多能夠利用的指標,這些指數直接從網絡產生的海量實時數據中挖掘產生,真實性、實效性都較好,為政府相關決策提供了有效的信息。其次,結構性數據呈現行業特點。互聯網、物聯網的廣泛應用,能夠反映出許多產業、企業、產品的生產、銷售和運轉情況。再次,新經濟形態提供新的經濟指標。近幾年,電子商務交易量、用云量、上網時長等等全新的指標呈現出來,反映出這些新經濟形態的規模和趨勢。

(二)市場監管更加及時有效

我國市場經濟體制尚不完善,違背誠實守信原則的行為不斷發生。傳統的監管手段可能產生不作為、尋租和腐敗行為,有些時候,不當監管帶來的問題比解決的問題可能還要多,管與不管成為兩難。新的信息技術為政府監管市場提供了新的手段。通過對市場活動中大量信息的收集和處理,能夠快速發現許多原來不易被察覺的失信行為,并將之記錄或曝光,從而增加了失信行為的成本。政府可以有針對性地加強監管,提高市場監管能力并降低監管成本。

(三)提升社會管理水平

現代社會管理任務復雜繁重。現在,數據采集設備的大量使用,使得人們的社會活動形成海量、多維、真實的數據,為政府加強社會管理提供了新的積極因素。對社會事件的及時預測是提高管理效能的重要基礎,大數據技術可以發揮重要作用。在環境保護方面,物聯網可以實現不間斷的環境觀測和數據分析,并對治理方案進行模擬測試。

(四)提高公共服務水平和效率

以往多年,由于信息不完備不對稱,有些公共服務供給未能與服務需求準確匹配,效率不高。網絡的廣泛滲透,使得差別化、個性化的公共服務需求更容易識別,為政府提高公共服務的效率創造了有利條件。

二、推動解決積弊和難題

(一)增強數據的真實性

長期以來,政府主要依靠縱向行政層級獲取信息,往往出現失真、延時等問題。網絡中的數據是扁平結構,決策者可以快速有效地獲取數據。大數據技術能夠對數據進行整合,“通過交叉復現,展示事態真相”。

(二)發現新的規律和相關性

信息不對稱是導致市場機制失靈的一個重要原因,特別是超經驗商品和服務的質量信息是一個長期的難題。大數據可以通過對海量數據的分析,探究出新的規律和相關性。

(三)開放公共數據創造新的生產力

開放政府部門的公共數據,讓那些擁有先進技術和服務經驗的組織有機會對公共數據的價值進行挖掘,釋放其價值,創造新的生產力。更多機構和個人能夠利用這些數據,共同參與社會治理過程。政府數據開放中還存在不少問題,尤其是“信息孤島”現象即部門化、單位化、碎片化的問題,以及數據形態異構問題,都降低了海量數據的作用。在一定程度上,部分政府系統數據整合程度和利用程度滯后于同樣龐大規模的巨型企業和社會組織。今后,繼續打破部門之間的數據分隔,部門之間使用統一格式的數據平臺,不同部門的數據形成結構相同、完整一體的數據集等要求,都是長期和艱巨的任務。

三、問題與挑戰

(一)“民主”決策與“科學”決策的沖突可能增加

民主決策強調的是合乎民意,而科學決策強調的是以最小成本達到決策目標,兩者的利益導向并不一致。有時專家們提出了“科學”的決策建議,但在民主決策過程中卻不被認同。在傳統決策理論中,解決民主決策中的利益牽制問題要靠所謂的“無知之幕”,即當事人并不了解決策會對其自身利益產生哪些不利影響,從而使決策過程能夠推進。在當前網絡廣泛滲透、信息無所不在的情形下,“無知之幕”在很大程度上已不存在,個體在作出決策時已經難從“無個人利益”的立場出發給出公允判斷。這就造成了決策中的兩難:如果民主決策不到位,有可能無法準確了解公眾的訴求,決策也無法有效執行;而如果讓民眾廣泛參與決策過程,則有可能會很大程度上背離“科學性”。需要針對不同情況,在兩者之間尋求積極平衡。

(二)壟斷問題性質變異及其監管難題

大數據時代,平臺型大企業具有明顯的直接網絡效應和間接網絡效應,具有顯著的市場優勢和影響力。然而,用傳統的反壟斷理論對其進行監管碰到難題,因為無論是定價還是獲利,一些巨型企業并不符合壟斷企業的行為特征。由于資本市場的深度參與,有些平臺企業對當下是否盈利并不敏感,可以極具“耐心”地等待,其行為甚至近似于“軟約束”。即使有些企業收入可觀,也更多的是技術和創新收益而非壟斷收益。因此,雖然有些企業的確具有較高的市場份額和市場控制力,但其產生的負面影響卻難于識別和量化。總之,對壟斷的傳統定義無法判斷免費市場中大企業控制力對消費者福利的影響。這些都為政府管控壟斷行為帶來困難。

(三)數據產業發展和個人隱私保護的矛盾日益突出

網絡時代,每個人的大量信息都會自覺不自覺地上傳至互聯網,即使不被商家拿去謀利,絕大多數人也不愿意自己的私事被公諸于眾。特別是大數據技術,其特點是“挖掘”,原本的零散信息通過大數據的整合很可能變成了對個人隱私“挖掘”很深的數據。因此,大數據時代如何保障國家安全、商業機密和公民隱私,是政府的職責,也是全社會共同的挑戰。要立足我國實際情況,積極穩妥推進數字產業規范發展和個人數據保護工作,統籌考慮個人信息保護、技術和商業模式創新、競爭效率和產業安全等多個目標,同時要積極尋求與國外相關機構的溝通,促進形成公平公正公認的國際競爭規則。

(四)網絡空間公私邊界的重構和“共治”需求

在網絡空間,公共治理的需求遠遠超出了傳統邊界。比如,首先,網絡空間中的市場主體通達范圍極廣,可以不受限制地干擾他人。其次,不實網絡信息對社會秩序產生沖擊。再次,網絡空間沒有物理的國界、海關和邊防,容易被國外機構和組織攻擊和利用。網絡空間上的私人領域與公共領域的邊界出現模糊和交錯,需要打破政府和企業原有的責任邊界,共同進行治理。一方面,互聯網企業創造了這個無處不在無所不包的網絡空間并從中獲利,就需要承擔經濟目標之外的部分社會責任;另一方面,政府介入網絡空間的治理,深入到企業層面甚至產品和服務層面進行管制,也不能一概視為政府對市場和私人領域的不當干預,而是承擔社會治理職責的需要。科技界、企業、消費者和政府等共同構建了網絡新世界,都應共同擔負起治理責任。

本文最后一點感悟是:大數據時代,政府面對海量資訊來源和多種意見通道,在利用新技術進一步做好管理與服務的同時,還需要探討適應新形勢的理念、機制和程序,做到平衡各種信息來源,恰當解讀數據意義,明示社會公共利益,權衡比較各種選項。這些需要經濟理論、社會理論、公共管理理論等提供學理支撐,理論研究需要立足國情、立足時代,與時俱進,創新發展。